Titolo della tesi: L’EVOLUZIONE DELLA GOVERNANCE ECONOMICA EUROPEA TRA CONDIZIONALITA’ E NUOVO CAMBIO DI PARADIGMA POST-COVID
La presente introduzione, relativa alla tesi dottorato del curriculum Teoria dello Stato e Istituzioni politiche comparate, si prefigge l’obiettivo principale di delineare il percorso di ricerca e di studio intrapreso tre anni fa, introdurre le coordinate principali entro cui la medesima ricerca si è inserita e mettere in evidenza gli sviluppi e le riflessioni che hanno tracciato lo studio portato avanti.
Oggetto del presente lavoro di ricerca è il tema dell’evoluzione della governance economica europea dalle sue origini fino ai più recenti sviluppi, dovuti alla dilagante pandemia da Covid-19 che ha rimesso in discussione la precedente impalcatura giuridica della governance economica focalizzata, come noto, entro rigidi vincoli numerici che hanno imbrigliato l’azione dei Governi (e dei Parlamenti) in una fitta rete di severi parametrici numerici. Qui il riferimento è all’introduzione delle c.d. balance budjet rules, alla riforma del Patto di Stabilità e Crescita (PSC) condotta attraverso l’approvazione del Six Pack e Two Pack e all’approvazione nel 2012 del Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell’Unione economica e monetaria. Misure che hanno introdotto regole e vincoli sempre più stringenti, mettendo a dura prova, come sottolineato da attenta dottrina , il nucleo centrale della sovranità degli Stati membri. È su questo ultimo punto, in particolare, che si cercherà di fornire un contributo esaustivo circa l’attuale spazio riservato alla sovranità dei paesi membri e al principio democratico, con particolare riguardo al ruolo esercitato dai Parlamenti e al loro contestuale spazio di azione nella dinamica istituzionale europea.
In particolare, il varo del Fiscal Compact e dei Regolamenti relativi ai c.d. Six Pack e Two Pack hanno, da un lato, radicalizzato la “nuova” governance economica europea imponendo inediti parametri e vincoli numerici e, dall’altro, messo “sotto stress” il controllo democratico sulla definizione delle politiche nell’ambito dell’Unione europea, oltre a limitare la possibilità per i Legislativi nazionali di esercitare materialmente la loro influenza sui relativi contenuti. Sotto questo profilo, appare necessario, almeno nella prima parte del lavoro di ricerca, focalizzare l’attenzione sull’analisi delle fondamenta entro cui si è retta, almeno fino allo scoppio della pandemia, la struttura e il funzionamento della governance economica europea, per comprendere le effettive conseguenze di tali riforme sul controllo parlamentare (tema che verrà analizzato in un apposito capitolo in chiave comparata, tenendo conto dell’esperienza dell’ordinamento tedesco) e, più in generale, sui principi del Costituzionalismo contemporaneo.
Si darà conto, seguendo un approccio metodologico diacronico, di tutte le misure che hanno portato a compimento la governance economica e che hanno eroso, in maniera sempre più evidente, la potestà dei Paesi membri nella assunzione delle rispettive politiche di bilancio, a causa della sostanziale attrazione a livello europeo di ampie quote dei poteri di governo dell’economia.
L’incontrollabile ascesa dell’esecutivo euro-nazionale e la contestuale riduzione delle competenze dei Parlamenti nazionali in materia di politica economica generale come risultato del trasferimento all’Unione impone all’interno del lavoro di ricerca il dovere di prendere in considerazione le diverse posizioni dottrinarie sul sostanziale accentramento del potere in materia economica e di bilancio da parte dell’UE e quali organi europei abbiano più di tutti goduto dei medesimi poteri. Posizioni che, da un lato, denunciano una maggiore concentrazione del potere all’interno dell’Unione lungo l’asse intergovernativo costituito dall’interazione Consiglio Ecofin- Commissione privilegiando un approccio di intensive transgovernmentalism con uno scarso, quasi assente, controllo parlamentare e contraddistinto da pratiche di c.d. consensus building, che hanno portato a pratiche di dominazione interstatale ; dall’altro, posizioni che si sono focalizzate sull’affermarsi di un “nuovo sovranazionalismo” , in considerazione primariamente dei penetranti poteri di vigilanza esercitati dalla Commissione sui vincoli di bilancio, dell’introduzione del voto a maggioranza qualificata che ha reso l’organo esecutivo dell’Unione certamente più forte e del suo ruolo cruciale esercitato nell’ambito della procedura di controllo sugli squilibri macro-economici. Inoltre, tale posizione tiene conto del crescente ruolo esercitato dalla BCE che, oggi più che mai, esercita un ruolo chiave nella definizione delle politiche monetarie, adottate in totale indipendenza e fuori da ogni qualsivoglia controllo democratico che hanno sicuramente ridotto le politiche economiche in subalternità rispetto alle politiche monetarie.
Lo studio e l’approfondimento delle medesime posizioni dottrinarie risultano centrali per valutare il processo di integrazione europea in materia di governance economia e il modo con cui i poteri delineati in capo alle Istituzioni Euro si siano delineati in rapporto all’evoluzione del rafforzamento multilivello degli Esecutivi. Vieppiù. L’analisi del processo di integrazione europea sotto il profilo della Governance economica sarà d’aiuto per comprendere le attuali dinamiche che stanno animando il dibattito sul futuro dell’Unione Europea ed il relativo rapporto con gli Stati membri.
Per meglio definire la rilevanza che sta assumendo oggi il dibattito giuridico (ed economico) sul futuro dell’Unione si porterà avanti uno studio analitico e critico sul rapporto tra Stati membri e Unione Europea alla luce dei Trattati UE. In particolare, verrà condotta una analisi storico-comparata tra Germania e Italia volta a tratteggiare quello che, ad avviso dello scrivente, risulta essere un dato importante nella ricostruzione critica del processo di integrazione economica europea, come risulta da una parte della dottrina : «la diversità delle forme e dei modi con i quali i singoli Paesi hanno disciplinato le ricadute sul piano costituzionale e per ciò stesso ne sono parte costitutiva» .
Tale ricostruzione consentirà di dimostrare come, a partire dalla creazione del mercato unico culminato con l’approvazione del Trattato di Maastricht nel 1993, le diverse configurazioni costituzionali e, come nel caso dell’Italia, la mancata adozione di cautele costituzionali abbiano avuto pesanti ricadute sul piano della sovranità statuale, privilegiando la posizione di quei Paesi, come la Germania, che intrapresero un percorso costituzionale di integrazione europea volto a consolidare la propria egemonia economica tradendo, dunque, quel valore espresso all’interno del Trattato di Maastricht del “processo di creazione di un’unione sempre più stretta fra i popoli dell’Europa”.
Il percorso di ricerca analizzerà la riforma costituzionale n. 1 del 2012 che si è resa protagonista sulla scena politico-istituzionale del nostro Paese dopo la c.d. crisi del debito, che ha modificato gli artt. 81, 97, 117 e 119 della Carta fondamentale. Tale analisi verrà condotta all’interno del lavoro di ricerca privilegiando un approccio critico fondato sul rapporto tra Costituzione materiale e formale. Lungi in questa sede, introduttiva del lavoro di ricerca, dal volere condurre una analisi dettagliata sarà sufficiente delineare le coordinate essenziali entro cui ci muoverà. In primo luogo, verrà definito il percorso che ha condotto il Legislatore costituzionale a dare attuazione alla riforma, per poi concentrarsi successivamente sugli effetti che tale riforma ha avuto sul piano dei rapporti con l’Unione Europea. L’introduzione di un nuovo (primo) comma all’art. 97 della Costituzione relativo alla sostenibilità del debito e l’introduzione del vincolo del pareggio strutturale di bilancio quale spazio riserva alla politica economica e di bilancio?
Se da un lato i vincoli europei apportati con le norme del six pack e del two pack hanno posto un freno alla tendenza politica di portare avanti misure di politica economica insostenibili e rese, mediante il Fiscal Compact, giustiziabili in sede giurisdizionale, dall’altro, l’introduzione in norme costituzionali di vincoli così stringenti impone una doverosa riflessione a partire dagli studi più rilevanti sul merito. Riflessione che terrà conto dell’evoluzione degli organi del sistema di governo nazionale e di come la subordinazione di questi ultimi agli organi e alle procedure dell’Unione Europea abbia inciso sul loro effettivo funzionamento; mi riferisco, in particolar modo, all’evoluzione della funzione di controllo parlamentare e allo spazio riservato agli organi Legislativi in sede europea.
Il percorso di ricerca dedicherà ampio spazio allo studio dell’impatto della pandemia da Covid-19 sulla governance economica europea e darà conto del diverso approccio adottato dall’Unione in risposta a una crisi che potremmo definire sindemica. L’analisi diacronica dell’evoluzione della governance economica europea con le annesse misure “restrittive” di politica economica in risposta alla crisi del debito e il rapporto tra Costituzioni nazionali e processo di integrazione europea consentiranno un’analisi delle nuove misure intraprese dalle Istituzioni europee. Si proverà, a tal proposito, a fornire un contributo innovativo circa il futuro dell’integrazione europea.
Si darà conto della risposta fornita dai Parlamenti e degli spazi loro riservati con particolare riferimento all’attuazione dei Piani nazionali di riforma e resilienza.
L’esperienza della risposta dell’Unione Europea alla crisi finanziaria ed economica del 2007/2008 e, successivamente, del debito nel biennio 2011/2012 ha maturato, da più parti, la consapevolezza della «fragilità dell’architettura disegnata a Maastricht di fronte a shock asimmetrici» . Ciò che emerge è che i parametri di Maastricht hanno determinato le precondizioni affinché un qualsiasi fattore scatenante produca una crisi di carattere fondamentalmente asimmetrico, a discapito dei paesi economicamente (e politicamente) più fragili dell’area euro.
La risposta alla crisi provocata da COVID-19 sembra assumere un carattere asimmetrico, sebbene più voci facessero intendere il contrario, come sostenuto dalla Commissione Europea nel 2020 a proposito delle Previsioni economiche di primavera, ove si legge che “l’impatto della crisi e il modo in cui gli Stati membri ne usciranno non sarà simmetrico, bensì disomogeneo” e dipenderà (anche) dalle specifiche esposizioni economiche e dalle condizioni iniziali di ciascuno Stato membro, nonché dalle risposte politiche discrezionali” .
Se da un lato, il blocco delle attività produttive, l’aumento della spesa pubblica per fare fronte alle esigenze delle famiglie e delle imprese, il minor introito fiscale hanno provocato una forte contrazione del PIL, generando la “terza ondata” della crisi economico finanziaria, dall’altro bisognerà valutare e osservare, con molta attenzione, la strada che l’Unione Europea intraprenderà (e che in parte ha già intrapreso) in merito al coordinamento delle politiche economiche europee. Bisognerà chiedersi se la sospensione delle rigide regole del Patto di Stabilità e Crescita in seguito all’attivazione della general escape clause sarà in grado di determinare, nel futuro prossimo, un significativo cambio di rotta. In particolare, potrebbe essere ben accolta la tesi dell’introduzione della c.d. «golden rule, in virtù della quale si consente alla spesa in deficit per finanziare gli investimenti pubblici, [la quale] eviterebbe al debito così creato di essere computato nei parametri del PSC» .
Il 27 maggio 2020, dopo pochi mesi la sospensione del PSC, la Commissione ha presentato la proposta di istituire uno strumento inedito per affrontare il cataclisma economico causato dalla pandemia, il Next Generation UE, ormai noto come Recovery Fund con l’obiettivo di garantire la ripresa dei Paesi dell’Unione colpiti dalla pandemia. Si tratta come sostiene autorevole dottrina «di uno strumento di emergenza eccezionale, una tantum, attivato per un periodo limitato ed esclusivamente ai fini della risposta alla crisi e delle misure per la ripresa, che rafforzerà temporaneamente la capacità finanziaria del bilancio dell’UE grazie ai fondi raccolti sui mercati, integrandolo nell’ambito del Quadro finanziario pluriennale 2021-2022» .
È opportuno ricordare che per avere accesso ai medesimi fondi, gli Stati membri hanno l’obbligo di presentare appositi Piani nazionali per la ripresa e la resilienza (PNRR) sotto forma di allegati ai Programmi nazionali di riforma (PNR) elaborati dai Governi nazionali in coerenza con gli obiettivi politici fissati dall’UE e individuati nell’ambito del semestre europeo. Ai fini della presente ricerca non bisognerà trascurare, nell’ambito del Recovery Fund, l’attivazione delle cd. condizionalità sia generali che specifiche per Paese contenute, queste ultime, in apposite Raccomandazioni. In particolare, sarà oggetto di analisi se l’attivazione di stringenti condizionalità richiesti per l’accesso ai fondi dell’Unione avrà ricadute dirette sulla Goverrnace economica europea. Si tratta, come sostiene parte della dottrina, di una vera e propria intromissione nella struttura politica, istituzionale e sociale degli Stati che richiederanno l’assistenza del NextGen, oppure della tendenza delle Istituzioni Euro a garantire, nel lungo periodo, i dovuti aggiustamenti macroeconomici e il coordinamento omogeneo delle politiche economiche? Questa domanda di fondo animerà lo studio e la ricerca poiché, ad avviso di chi scrive, è a partire dalla medesima riflessione che dipenderà, se non del tutto almeno in parte, il futuro della Governance economica europea.
In questo contesto, infine, quale sarà il nuovo spazio riservato ai Parlamenti nazionali? Si è aperta un’epoca di sfida per il futuro non solo dell’Unione ma, soprattutto, per il futuro delle nostre Istituzioni, le quali dovranno adottare qualsiasi strumento utile per recuperare non solo spazio decisionale, ma anche quote di credibilità da parte dell’opinione pubblica. È infatti noto come la pandemia abbia avuto effetti notevoli nei nostri ordinamenti costituzionali con conseguenze (in)dirette sulla organizzazione dei poteri, oltre che sui diritti fondamentali. Queste ultime hanno avuto un effetto immediato sulle nostre vite, si pensi ai limiti sulla libertà di movimento, di riunione, di iniziativa economica, all’istruzione, al diritto di esercitare il voto, senza precedenti dopo la Seconda guerra mondiale. Gli effetti della pandemia non si sono però limitati solo alla compressione dei diritti fondamentali, in quanto la necessità di affrontare la pandemia ha imposto rapidità nelle scelte di governo, tradottasi di fatto nella compressione dell’attività degli organi della rappresentanza politica. Questi ultimi, infatti, sono stati costretti a cedere ulteriormente il passo a favore dei Governi, aggravando ancora di più la compressione dei loro ruoli. Saranno oggetto di studio della tesi le modalità con cui i Parlamenti gestiranno l’implementazione dei PNRR, con l’obiettivo di valutare il grado di coinvolgimento degli organi di indirizzo politico, tanto in sede nazionale quanto in sede sovranazionale, in questo delicato momento storico. In particolare, quali funzioni è chiamato a svolgere il Parlamento e con quali modalità di indirizzo e controllo? L’indagine seguirà un metodo storico e comparato, ponendo il modello italiano a confronto con il modello tedesco, al fine di valutare modelli alternativi di governance e gestione dei PNRR.