Titolo della tesi: Gli strumenti del Governo per l'attuazione dell'indirizzo politico
Com’è noto, il concetto di indirizzo politico costituisce una vera specificità italiana, confermata dalla difficoltà di individuare, in altri ordinamenti, un referente linguistico analogo. La Costituzione italiana, costruita “per valori” - ossia indicando direttamente alcune prospettive del progresso sociale e ponendo norme di principio - ha ridimensionato anzitutto il momento c.d. teleologico o di adozione dell’indirizzo politico, nel quale sono individuati, da parte del circuito Parlamento-Governo, i fini che l’azione statale è chiamata a perseguire, con la conseguenza che l’indirizzo politico ha perso una parte significativa della libertà di scelta che ne definiva i contenuti. Spesso, però, si dimentica che la nascita dello Stato costituzionale di diritto ha travolto anche le dimensioni strumentali ed effettuali dell’indirizzo politico. Ché il potere esecutivo, impegnato in prima linea nell’attuazione dell’indirizzo politico, è costretto a fare i conti, anche in questa fase, con la Carta costituzionale, dalla quale peraltro non emergono indicazioni univoche.
Per un verso, la Costituzione testimonia la necessità, all’interno della funzione esecutiva, di un collegamento (recte: dell’esercizio di un potere di direzione) tra potere politico e potere amministrativo (art. 95 Cost.); per altro verso, impone alla pubblica Amministrazione l’osservanza di un determinato statuto costituzionale, ispirato ai canoni di buon andamento, imparzialità e fedeltà alla Nazione (artt. 97 e 98 Cost.), concernente tanto l’organizzazione, quanto l’attività amministrativa, che stride con le aspirazioni del potere politico, parziale per definizione. Nondimeno, proprio nel momento dell’attuazione dell’indirizzo politico se ne può verificare la prescrittività e l’effettivo grado di osservanza da parte dell’apparato dello Stato ancor prima che da parte dei suoi consociati.
Di conseguenza, “per cogliere veramente la sede dell’indirizzo nel suo momento dinamico, operativo, non servono più – o almeno non soltanto – gli schemi consueti della dottrina costituzionalistica, e in particolare la considerazione orizzontale dei rapporti fra organi al vertice, anche se congiunta a un esame dell’influenza che i centri esterni (partiti, gruppi di pressione, ecc.) esercitano sui medesimi”; piuttosto, è opportuno “scendere ad una considerazione verticale, estendendo l’indagine all’interno apparato sottostante, andando oltre la figura del ministro, che – per la sua collocazione caratteristica come punto d’incontro tra politica e amministrazione – non può considerarsi un elemento terminale dell’indagine, ma semplicemente intermedio” .
È questo il metodo che ha ispirato il presente studio, nel quale ci si propone di verificare l’effettiva tenuta di un determinato indirizzo politico nel momento logicamente e giuridicamente successivo alla sua attuazione. Per questo motivo si è assunto a riferimento privilegiato il Governo, quale espressione del potere esecutivo statale, che dispone di una più vasta gamma di strumenti attuativi sia sul piano dell’organizzazione, che su quello dell’attività. Gli esecutivi regionali e locali, nondimeno, si richiameranno spesso nel corso della trattazione, ma di volta in volta e per i singoli profili di interesse.
L’elaborato si articola in quattro capitoli.
Il primo capitolo è dedicato all’analisi delle origini storiche e delle caratteristiche essenziali del concetto di indirizzo politico, nelle varie interpretazioni che nel corso del tempo ne ha offerto la dottrina costituzionalistica italiana. Esso ha lo scopo di introdurre il lettore al tema dell’indirizzo politico e di circoscrivere la fase di adozione dell’indirizzo rispetto a quella della sua adozione. La trattazione, dunque, sarà funzionale ad affrontare quella dei due capitoli successivi, nei quali ci si è prefissati di individuare i singoli strumenti giuridici a disposizione del Governo per l’attuazione dell’indirizzo politico.
Il secondo capitolo è incentrato sullo studio dei rapporti tra politica e amministrazione, che interessa direttamente la questione dell’attuazione dell’indirizzo politico. Anche tale studio è ritenuto dalla migliore dottrina un “problema antico”, come testimonia il fatto che l’adozione di un determinato modello cui ispirare tali rapporti (continuità, separazione, interconnessione) plasma sensibilmente la natura e la portata degli strumenti di direzione politica dell’amministrazione, tanto sul piano organizzativo, quanto su quello dell’attività. Si vedrà poi che, contrariamente a quanto accade in alcuni ordinamenti stranieri, il testo costituzionale non adotta un rigido modello di rapporti tra politica e amministrazione, come testimonia la circostanza che, nel corso del tempo, la conformazione di tali rapporti è sensibilmente mutata.
Il terzo capitolo è volto all’approfondimento degli strumenti di attuazione dell’indirizzo politico dal punto di vista dell’organizzazione dello Stato. Lo studio si appunterà in particolare su quelli che sono i naturati interlocutori dei vertici politici all’interno dell’apparato amministrativo: gli uffici di diretta collaborazione e i dirigenti pubblici. Con riferimento a entrambi, si esamineranno le ricadute derivanti dalla perenne tensione tra canone del buon andamento e canone dell’imparzialità, quest’ultimo declinato nel principio di distinzione – ora funzionale, ora strutturale – tra organi politici e organi amministrativi. All’ultima parte del capitolo è dedicato il sistema delle spoglie (spoils system); preso in prestito dall’ordinamento statunitense e rielaborato, nel nostro, “all’italiana”, costituisce verosimilmente la cifra più significativa di tale tensione.
Il quarto capitolo si propone di esaminare gli strumenti di attuazione dell’indirizzo politico dal punto di vista dell’attività dello Stato. Dopo aver esaminato, nei capitoli precedenti, i caratteri essenziali della regola di distinzione strutturale tra organi di indirizzo e organi di gestione, si vedrà che vi sono tuttavia dei casi, legislativamente previsti, che derogano a tale regola e che espressione della direzione politica dell’Amministrazione, ciò che ne fa, per il Governo, il terreno di incontro (e scontro) con le altre funzioni dello Stato (segnatamente con l’Amministrazione e la giurisdizione) e, per lo studioso, il terreno ideale di studio dei rapporti tra funzioni di governo.