LEONARDO LIPPOLIS

PhD Graduate

PhD program:: XXXIII


supervisor: Marco D'Alberti
advisor: Marco D'Alberti
co-supervisor: Marco D'Alberti

Thesis title: Il sindacato giurisdizionale sugli atti delle autorità indipendenti: regolazione pubblica dell'economia ed effettività della tutela giurisdizionale.

Il lavoro di ricerca ha ad oggetto il tema del sindacato giurisdizionale sugli atti delle autorità indipendenti, alla luce dei più recenti interventi legislativi di settore nei c.d. domaines sensibles (garanzia della libera concorrenza, contrattazione pubblica, tutela del risparmio), alimentati dalle recenti crisi dei sistemi economici. La metodologia seguita è stata volta, anzitutto, al monitoraggio degli interventi normativi più rilevanti in ambito nazionale ed europeo, che da una parte hanno inciso sull’assetto delle fonti della regolazione (si pensi al ricorso esponenziale agli strumenti di regolazione flessibile), dall’altra hanno eroso gli spazi del sindacato giurisdizionale a favore di misure alternative di risoluzione delle controversie (si pensi all’istituto del c.d. bail-in, secondo pilastro della Bank Recovery and Resolution Directive ), o hanno cercato una soluzione agli annosi problemi di coordinamento tra gli strumenti di tutela amministrativa e privata (si pensi al recente raccordo tra strumenti di public e private enforcement alla luce del recente D.Lgs, n. 3/2017). Tale monitoraggio è stato essenziale per evidenziare la riemersione di una nuova cultura “interventista” della politica economica, che ha determinato il prevalere delle ragioni dell’effettività su quelle dell’efficienza, così ridisegnando i confini e gli strumenti del sindacato giurisdizionale sugli atti delle autorità indipendenti. Successivamente, l’indagine è stata volta ad approfondire l’atteggiarsi del sindacato giuridizionale diversificato a seconda della riconduzione degli atti delle authorities: a) alla funzione regolatoria (rulemaking), b) alla funzione decisoria (adjudication). Quanto al primo profilo, si è tenuto conto dell’ordinaria assenza di criteri e di principi stabiliti dalle leggi istitutive delle diverse autorità, che si risolve, spesso, in una delega in bianco alla regolazione del settore di mercato di riferimento, e, soprattutto, della problematica della catalogazione di tali atti, con gli inevitabili riflessi sul loro vaglio giurisdizionale. L’indagine sul punto è stata settoriale, evidenziando i profili di più stretta attualità, tra cui (ma non solo) latitudine del sindacato giurisdizionale esercitabile nei riguardi delle linee guida dell’ANAC ed i rapporti tra la funzione consultiva esercitata dal Consiglio di Stato su di esse (in esito alle facoltative richieste di parere formalizzate a riguardo dall’ANAC) e quella giurisdizionale sollecitata dai ricorsi con cui saranno verosimilmente impugnate le stesse (unitamente ai loro atti applicativi). Quanto alla funzione decisoria, sulla scorta di istanze dottrinarie, si è anzitutto prospettato il superamento della dicotomia tra controllo forte e debole e sul sindacato estrinseco o intrinseco verso l’affermazione di un sindacato effettivo e “consapevole”, al fine non solo di “evitare che la discrezionalità tecnica trasmodi in arbitrio specialistico”, ma altresì un “dialogo costruttivo” tra autorità indipendenti e giudice, incentrato sulle ricadute economiche delle decisioni. In un’ottica attenta alle ricadute della disciplina eurounitaria sul piano nazionale, si è altresì evidenziato, tra le innovazioni più significative, il recente raccordo tra strumenti di public e private enforcement alla luce del recente D.Lgs, n. 3/2017, la centralità del ruolo del giudice amministrativo alla luce del carattere vincolante dell’accertamento (definitivo) della violazione del diritto alla concorrenza nel giudizio civile risarcitorio (escluso il riferimento al nesso di causalità e all’esistenza del danno), e la rinuncia alla tutela effettiva in alcuni recenti interventi legislativi e sul ricorso a strumenti alternativi di risoluzione delle controversie: in particolare, con riguardo al settore bancario, la recente Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD). Quanto al sindacato sulla potestà sanzionatoria delle Autorità indipendenti, si è evidenziata la struttura bipartita (di legittimità e di merito) del modello di sindacato disegnato dalla disicplina processuale, quale premessa per analizzare separatamente i due “momenti” del sindacato giurisdizionale. Si è confrontato tale modello con quello esercitato dal giudice ordinario in relazione alle sanzioni della Consob e della Banca d’Italia, e lo si è poi comparato alla luce delle garanzie procedimentali sul “giusto processo” ai sensi della C.E.D.U. che, in riferimento all’Italia, trovano i loro leading cases nelle pronunce Menarini Diagnostics del 2011 e Grande Stevens del 2014. L’esito della ricerca, sul punto, tende ad una soluzione “a monte”, per una riforma dei procedimenti sanzionatori delle Autorità Indipendenti, affinché il nostro ordinamento possa dirsi perfettamente allineato ai principi dell’equo processo Infine, è stato dedicato un capitolo apposito alla trattazione del sindacato giurisdizionale sui provvedimenti non sanzionatori delle Autorità Indipendenti su cui si sono rilevati una serie di fattori condizionanti che circoscrivono la possibilità di un sindacato effettivo (come la non chiara distinzione tra funzioni amministrative e di regolazione in alcuni settori, l’elasticità delle clausole attributive dei poteri di vigilanza, la struttura composta delle decisioni, che spesso porta a confondere il momento “tecnico” con il momento “politico” della valutazione). Seguendo tale filo conduttore l’analisi ha avuto ad oggetto il sindacato su quelle tipologie di provvedimenti non sanzionatori delle Autorità indipendenti sui quali, più di altri, si è impegnato il sindacato del giudice amministrativo negli ultimi anni (decisioni patteggiate mediante impegni nel settore antitrust, decisioni di vigilanza delle Autorità finanziarie, poteri di vigilanza dell’Anac nel settore dei contratti pubblici ed in materia di incompatiblità ed inconferibilità degli incarichi). Dalla ricerca condotta è emerso che la teorizzazione di un modello unico di sindacato, che sia valido per tutte le Autorità indipendenti, si risolve in una formula quasi velleitaria, che non trova rispondenza nella pratica delle Corti. Al di là delle declamazioni di principio non emergono modelli di sindacato consolidati, ma un forte fermento: tanti estremi che cercano di trovare un equilibrio tra loro. Se una diversa gradazione della tutela giurisdizionale appare fisiologica, sono patologiche, invece, quelle oscillazioni giurisprudenziali rappresentate da “fuge all’indietro” o “fuge in avanti” rispetto ad un assetto faticosamente definito e affinato nel tempo, che mettono in dubbio la stessa certezza del diritto, declinato come prevedibilità della decisione giudiziaria.

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